КоАП должен быть иным: предложения из практики (Мектепбаева Сауле, Директор программы «Правовая реформа» Фонда Сорос - Казахстан)

Недавно завершился один из мониторинговых проектов Фонда, реализуемый Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности, - «Консультационная правовая клиника в области административных правоотношений». Предлагаем вниманию читателей ознакомиться с итогами проекта, которые комментирует Мектепбаева Сауле, Директор программы «Правовая реформа» Фонда Сорос - Казахстан.

Наиболее серьезной проблемой отечественного законодательства является его нестабильность. Законодательство об административных правонарушениях не является исключением: за время, прошедшее с введения в действие Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), было принято 35 законов, вносящих десятки изменений в различные статьи кодекса. Многочисленные изменения и дополнения, вносимые в кодекс, приводят к тому, что отдельные правонарушения дублируются, существует альтернатива применения разных наказаний за одно правонарушение. Часто принципиальные изменения и дополнения, рассредоточенные среди огромного количества статей, вносящих изменения и дополнения в другие акты, проходят незаметными. Отследить данные изменения непрофессионалу весьма сложно. В целом при слаборазвитой системе распространения правовой информации граждане могут даже не догадываться о введении новых составов правонарушений или усилении санкций.

Усугубляет проблему и то, что многие статьи кодекса носят отсылочный характер. Конкретные составы правонарушений, предусматривающие административную ответственность, содержатся в актах, которые принимаются органами исполнительной власти. Подобное нарушает конституционный принцип ограничения прав человека нормами исключительно законов. Кроме того, акты местных органов власти на практике публикуются редко, и лица, подозреваемые в совершении неправомерных действий, часто не имеют возможности проверить, совершали ли они в действительности правонарушения.

В кодексе нечетко решен вопрос подведомственности, что зачастую приводит к тому, что в подведомственность органа попадает рассмотрение правонарушений и вынесение санкций, которые данный государственный орган не вправе накладывать. Подобные ситуации возникают в случаях, когда санкция предусматривает наказание, накладываемое в несудебном и в судебном порядке. Так, например, органы внутренних дел наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 462 КоАП (превышение водителями транспортных средств установленной скорости движения). Санкция данной нормы предусматривает лишение права управления транспортными средствами от четырех до шести месяцев, однако органы внутренних дел не обладают правом накладывать подобную меру взыскания - таким правом обладает только суд. Таким образом, представитель органа внутренних дел может решить вопрос о том, рассматривать это дело самому, или направить его в суд, что, безусловно, создает условия для коррупции.

Проблемы отсутствия четкого распределения подведомственности проявляются и в вопросе составления протоколов. Статья 636 кодекса перечисляет государственные органы и должностные лица, имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях, на сегодня их более 40. В то же время кодекс не определяет, какие именно должностные лица имеют право на составление протоколов. Современная государственная администрация представляет собой достаточно разветвленную структуру с огромным количеством структурных подразделений, только в системе МВД существует несколько различных полицейских подразделений: криминальная и миграционная, дорожная и ветеринарная полиция. Кто из представителей этих полицейских органов и по каким статьям КоАП имеет право составлять протоколы кодекс не устанавливает, что позволяет любому сотруднику органов внутренних дел заниматься несвойственными для него функциями.

В целом, кодекс предусматривает весьма широкие полномочия органов исполнительной власти, предусматривая «свободу усмотрения» должностного лица. Так, например, при возвращении судьей протокола на исправление, у органа, составившего протокол, достаточно широкие функции. Если протокол составлен или оформлен неправильно по вине государственного органа, учитывая небольшую степень общественной опасности административных правонарушений, дело должно быть прекращено. Возвращение протокола означает возможность его оформления как в сторону ухудшения, так и улучшения положения лица, подозреваемого в совершении правонарушения, и здесь снова создается возможность для неправомерных действий служащего государственного органа.

Кодекс закрепляет ряд статей, вводящих ответственность за деятельность без разрешения. Так, статья 375 КоАП закрепляет ответственность руководителей религиозных объединений от регистрации объединения в органах государственного управления. При этом, по смыслу статьи, не учитывается тот факт, что организация, возможно, обратилась за регистрацией, но по причинам, не зависящим от нее (а зависящим скорее от государственных органов), регистрацию не получила. Судьба организации в таких случаях будет определена по усмотрению органа, рассматривающего дело.

Важной проблемой отечественного административного законодательства является и неопределенность в вопросе субъекта ответственности. В соответствии с пунктом 2 статьи 28 КоАП наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Однако одно и то же правонарушение не может совершаться физическим или юридическим лицом одновременно. Более того, физическое лицо по смыслу административного законодательства не связано с юридическим лицом. Скорее всего кодекс подразумевает в данной норме должностных лиц (или приравненных к ним). Тем не менее подобное положение предоставляет весьма широкие полномочия госорганов по определению субъекта ответственности: во многих статьях кодекса санкции сформулированы так, что они в одинаковой степени могут применяться и к физическим, и к должностным, и к юридическим лицам.

Кодекс характеризует наличие большого количества внутренних противоречий: так, например, существует коллизия норм в отношении видов взысканий. КоАП делит все виды административных взысканий на основные и дополнительные (статья 46). Смысл этого деления заключается в том, что за одно административное правонарушение может быть наложено одно основное или основное и дополнительное (дополнительные) административное взыскание (пункт 6 статьи 60). Однако пункт 7 статьи 374 (нарушение законодательства об общественных объединениях) устанавливает, что принятие политической партией незаконных пожертвований влечет штраф на руководителя политической партии в размере четырехсот месячных расчетных показателей с конфискацией незаконных пожертвований и административным арестом на срок до пятнадцати суток либо без такового с запрещением деятельности политической партии. Таким образом, статья 374 допускает применение двух основных мер взыскания: административного штрафа и административного ареста.

Следующим недостатком кодекса является весьма обобщенный характер его норм, позволяющий произвольно толковать некоторые правовые институты. Так, в соответствии со статьей 68 КоАП при малозначительности вреда, причиненного административным правонарушением, судья, орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием. При этом в примечании к статье 68 под малозначительностью административного правонарушения понимаются случаи, когда наряду с другими обстоятельствами учитывается то, что санкция, предусмотренная в статьях особенной части КоАП, превышает размер причиненного административным правонарушением вреда. Вместе с тем, не учитывается, что административные правонарушения в целом относятся к правонарушениям, не связанным с причинением вреда. В административном праве (в отличие от уголовного права) достаточно самого факта действия (бездействия). В этом плане многие административные правонарушения являются малозначительными. Таким образом, учитываться должны «заглаживание иным образом» или «другие обстоятельства», которые могут определяться произвольно.

Мониторинг рассмотрения дел в административных судах позволил также выявить то, что целый ряд административных процессуальных гарантий на практике не действует. Это касается гарантий равенства, презумпции невиновности, а также гарантии защиты от административного взыскания иначе, как на основаниях и в порядке, установленных в КоАП. Примерами, подтверждающими отсутствие гарантий, является то, что сотрудники РУВД указывают на то, что человек, который обвиняется в административном правонарушении, уже виновен. При задержании лица, обвиняемого в административном правонарушении, его нахождение в правоохранительных органах зачастую превышает три часа, при этом сотрудниками РУВД приводятся такие обстоятельства, как незавершенность протокола административного правонарушения, отсутствие начальника, который должен подписать этот протокол и др.

В суде, в списках о назначении административных дел, судьям уже указано: «на лишение водительских прав». В некоторых судах судьям назначается для рассмотрения от 10 до 15 административных дел. Это подтверждает, что установление виновности лица в административном правонарушении предрешено и судебное разбирательство будет сокращенным и формальным. Очень часто на рассмотрение дел по административным правонарушениям не допускаются СМИ, представители общественных объединений, родные и близкие лица привлекаемого к административной ответственности. Практически все решения судов по административным правонарушениям одинаковы с точки зрения их обвинительного характера. К сожалению, нет доступной статистики о соотношении количества решений о признании виновности или невиновности в совершении административных правонарушений, но представляется, что это соотношение не сильно отличается от подобного по уголовным делам.

Остро стоит вопрос об обжаловании процессуальных действий и решений. Под разными предлогами жалобы не принимаются, в результате - обращающиеся лица пропускают срок обжалования. При этом часто нарушается право на защиту, поскольку лицо, привлеченное к административной ответственности, не имеет защитника (и часто даже не знает о своем праве иметь защитника) и в результате не имеет возможности пользоваться профессиональной юридической помощью.

Мониторинговый проект подтвердил несоответствие законодательства об административных правонарушениях международным правозащитным стандартам и необходимость его кардинального пересмотра. В кодексе наличествуют нечеткие формулировки и противоречие различных статей, недостаточно проработаны теоретические положения, особенно в отношении административной ответственности юридических лиц, существуют многочисленные нормы, допускающих вариативность поведения и возможность действий государственных органов по усмотрению, нечетко определены субъекты административной ответственности, уделено недостаточное внимание к описанию процедурных правил привлечения к административной ответственности, часто используются оценочные или недостаточно определенные характеристики. Сам административный процесс характеризуется излишней упрощенностью, обвинительным уклоном и не соответствует принципам справедливого судебного процесса.