Международные органы, осуществляющие координацию в области охраны окружающей среды
Современные международные отношения характеризуются взаимосвязями и взаимозависимостью суверенных государств. Глобальные и региональные проблемы могут быть успешно решены только при совместных усилиях заинтересованных государств. Именно поэтому уже более века государства используют механизмы международных организаций в качестве международно-правового инструмента осуществления совместных действий. С этой целью создаются постоянно действующие и временные международные организации (конференции) [1, c. 224-225].
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды также в полной мере использует механизм международных организаций. В.А. Чичварин подразделяет все международные организации и органы, проявляющие интерес к проблеме гармоничного взаимодействия общества и природы, на пять основных групп: по изучению природы, проведению координации научных исследований; по восстановлению и сохранению природных богатств (специальные природоохранительные организации); по регулированию использования природных ресурсов в целях их сохранения и развития; по защите живой природы от вредителей и болезней; по сельскому и лесному хозяйству. Конечно же, подобная классификация весьма условна.
Для нашего исследования представляется более приемлемой несколько иная систематизация. В осуществлении сотрудничества в области охраны окружающей среды участвуют международные межправительственные организации (ММПО) и международные неправительственные организации (МНПО).
К первым можно отнести Организацию Объединенных Наций и ее специализированные учреждения и органы, а также межправительственные организации универсального, регионального и субрегионального типа [1, c. 225].
По содержанию охватываемых экологических проблем международные организации как субъекты международного права окружающей среды можно разделить на организации природоохранительного направления (ЮНЕП, МСОП), комплексного (природоохранительного и природоресурсового) профиля (ФАО, ВОЗ, ВМО и др.) и специального природоохранительного профиля (охрана перелетных птиц, рыбных запасов, морского дна и т.д.).
Ведущая роль в международном экологическом сотрудничестве принадлежит Организации Объединенных Наций и ее специализированным учреждениям. Защита окружающей среды непосредственно вытекает из Устава ООН. Задача ООН - оказывать содействие разрешению международных проблем: в области экономической и социальной жизни, здравоохранения, повышения уровня жизни населения, соблюдения прав человека [1, c. 225].
Генеральная Ассамблея ООН в области охраны окружающей среды
Ё основные направления экологической политики международного сообщества;
Ё разрабатывает принципы взаимоотношений государств;
Ё принимает решение о проведении международных конференций;
Ё разрабатывает проекты международных конвенций;
Ё создает природоохранительные органы;
Ё способствует развитию многостороннего и двухстороннего сотрудничества государств.
Природоохранительная деятельность ООН осуществляется непосредственно через главные и вспомогательные органы, а также через специализированны учреждения.
По существу, все органы ООН наряду с политическими, экономическими и иными проблемами занимаются вопросами охраны окружающей среды. Вместе с тем ООН имеет специальный орган - ЮНЕП, главной задачей которого является исключительно охрана окружающей среды.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды на многосторонней основе претерпело существенные изменения в ходе своего становления и развития.
Анализируя основные организационные характеристики, С.С. Хромов выделяет четыре временных этапа становления международного сотрудничества в области окружающей среды [1, c. 225]. Первый этап (1913-1948) связан с попыткой объединения усилий различных стран в целях защиты природы. Впервые такие усилия на международном уровне были предприняты в 1913 г. в Берне (Швейцария) на конференции, посвященной международной охране природы. Это была научная неправительственная конференция, на которой собрались ученые из 18 стран, в том числе и из России. Конференция носила информативный и организационный характер, поэтому никаких практических мер не выработала.
Общими дискуссиями ограничилась и работа Первого международного конгресса по охране природы в Париже в 1923 г.
Определенный шаг в направлении практической деятельности был предпринят в 1928 г. в Брюсселе, где было открыто Международное бюро защиты природы. Функции этого бюро были ограничены. Оно занималось сбором информации о природоохранительном законодательстве, составлением перечня особо охраняемых природных территорий.
На первом этапе международного сотрудничества в области окружающей среды удалось добиться некоторого успеха в охране отдельных видов животных и растений, но усилия эти не пользовались поддержкой правительства [1, c. 226].
Второй этап (1948-1968) связан с созданием Организации Объединенных Наций и Первой международной природоохранительной организации. В 1948 г. при активной поддержке ЮНЕСКО на базе Брюссельского бюро был организован Международный союз защиты природы. Позднее в связи с расширением концепции охраны природы он был переименован в 1956 г. в Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП).
В 1949 г. под эгидой ООН при самом активном участии Международного союза охраны природы и природных ресурсов, а также ряда органов ООН (ЮНЕСКО, ЭКОСОС) была проведена Международная научно-техническая конференция по защите природы (США, Лейк-Саксесс). На этой конференции, имевшей научно-технический характер, в качестве рекомендации было высказано предложение о консультировании со стороны МСОП специализированных учреждений ООН по проблемам охраны природы, возникающим в процессе осуществления и реализации иных социальных задач [1, c. 226].
В 50-е годы происходит изменение концепции Международного союза охраны природы: на смену понятию "защита природы" как сохранение отдельных объектов природы пришла концепция охраны природы, т.е. рациональное, хозяйственное использование естественных ресурсов. От СССР в состав МСОП входили Министерство сельского хозяйства СССР, Всероссийское общество охраны природы.
В это время в силу идеологических различий возникает и самостоятельное природоохранительное движение в социалистических странах. В 1957 г. в Берлине (ГДР) состоялся Первый международный симпозиум по охране природы социалистических стран. Был сделан ряд выводов идеологического содержания о том, что классовые различия между странами мира не позволяют говорить об охране какой-либо единой окружающей среды. С учетом противоборства социалистической и капиталистической систем в глобальном масштабе речь может идти только об улучшении окружающей среды и ее научно-обоснованном прогрессивном преобразовании и рациональном использовании [1, c. 226].
В 60-е годы проблема охраны природы претерпела новое качественное изменение. В результате научно-технической революции воздействие человека на окружающую среду становится глобальным и все чаще превышает естественную защитную реакцию Земли [1, c. 226].
Большой резонанс имело принятие ХVII сессией Генеральной Ассамблеи ООН 18 декабря 1962 г. Резолюции "Экономическое развитие и охрана природы". Этот документ вводит целостное рассмотрение совокупности природных ресурсов, флоры и фауны как единой окружающей среды. Термин "охрана природы" интегрируется в термин "охрана окружающей среды". На международном уровне утверждается концепция органического сочетания интересов охраны окружающей среды и экономического развития [1, c. 227].
Начало третьего этапа (1968-1992) ознаменовано принятием на ХХIII сессии Генеральной Ассамблеи ООН 3 декабря 1968 г. Резолюции, которая установила роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человека. На этой же сессии принято принципиальное решение о созыве в 1972 г. в Стокгольме международной конференции по окружающей человека среде.
Принято считать, что Стокгольмская конференция стала поворотным пунктом в экологической политике государств и международного сообщества. Она состоялась 5-16 июня 1972 г. в столице Швеции - Стокгольме. Конференция приняла два основных документа:
Ё декларацию принципов;
Ё план мероприятий.
Декларация принципов включает 26 принципов, отражающих отношение мирового сообщества к проблеме окружающей среды.
План мероприятий содержит 109 пунктов. Он решает организационные, политические, экономические вопросы охраны окружающей среды.
По решению Конференции был создан постоянно действующий орган ООН по охране окружающей среды - ЮНЕП, образован фонд окружающей среды со штаб-квартирой в Найроби (Кения). День 5 июня объявлен Всемирным днем окружающей среды.
Важным итогом Стокгольмской конференции является также и то, что после конференции обсуждение экологических проблем окончательно вышло за рамки задачи только охраны природы, т.е. биосферы. Рассмотрение их на уровне понятия "окружающая среда" включает не только естественные, но и социально-политические факторы [1, c. 227].
Четвертый этап (1992 г. - по настоящее время) базируется на положениях
Конференции ООН по окружающей среде и развитию, которая состоялась 3-14 июня 1992 г. в Рио-де-Жанейро и была организована для подведения итогов международной деятельности по охране окружающей среды за 20 лет, прошедших после Стокгольмской конференции ООН 1972 г. Конференция собрала около 15 тыс. делегатов из 178 стран мира.
Основные решения конференции сформулированы в Декларации о принципах политики в области охраны окружающей среды и развития и в "Повестке дня на ХХI век", представляющей программу действий в области окружающей среды на предстоящее столетие.
В результате работы Конференции принята концепция устойчивого развития, сделано заявление о принципах охраны и рационального использования природных ресурсов, открыты для подписания Международные конвенции об охране климатических ресурсов и биологического разнообразия [1, c. 228].
Для реализации программ и документов, принятых на Конференции, была образована Комиссия ООН по устойчивому развитию, которая взяла на себя обязанности помогать, координировать и контролировать претворение в жизнь решений Конференции, особенно "Повестки дня на ХХI век".
Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) создана в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 15 декабря 1972 г. согласно рекомендациям Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде.
Руководящим органом ЮНЕП является Совет управляющих, в который входят представители государств, Секретариат во главе с исполнительным директором, Фонд окружающей среды. Штаб-квартира находится в Найроби (Кения) [1, c. 229].
Совет управляющих ЮНЕП состоит из представителей 58 государств, избираемых Генеральной Ассамблеей ООН на трехлетний срок. Совет управляющих собирается ежегодно для обсуждения основных направлений международного сотрудничества в области окружающей среды. Исполнительный директор также избирается Генеральной Ассамблеей ООН на четырехлетний срок.
Секретариат ЮНЕП, во главе которого стоит исполнительный директор, осуществляет все текущие дела и является исполнительным органом ЮНЕП.
Фонд окружающей среды создан в целях оказания дополнительной помощи международным природоохранительным мероприятиям, которые осуществляются странами, входящими в ЮНЕП. Фонд образуется на основе добровольных взносов стран и расходуется в соответствии с рекомендациями Совета управляющих ЮНЕП.
Для эффективного решения глобальных задач, которые стоят перед ЮНЕП, этот орган имеет региональные отделения или бюро в различных районах мира: в Женеве, Нью-Йорке, Бейруте, Бангкоке, Мехико, Найроби [1, c. 229].
Уникальность ЮНЕП состоит в том, что он не является одним из специализированных учреждений ООН, не является и агентством ООН, как, например, МАГАТЭ, хотя Совет управляющих и представляет свои доклады Генеральной Ассамблее ООН через Экономический и социальный совет (ЭКОСОС).
В начале своей деятельности, в 1975 г., ЮНЕП определила шесть первоочередных задач в области охраны окружающей среды:
Ё населенные пункты и здравоохранение;
Ё экосистемы суши;
Ё окружающая среда городов;
Ё стихийные бедствия.
Совет управляющих изменяет и дополняет основные направления деятельности ЮНЕП, но в целом эти направления сохраняют свою актуальность [1, c. 229].
За годы своей деятельности ЮНЕП осуществила множество природоохранных мероприятий. Создана Глобальная система мониторинга окружающей среды и ее составные части - Международная справочная система источников информации по окружающей среде - ИНФОТЕРРА и Международный регистр потенциально токсических химических веществ.
Природоохранительная деятельность ООН осуществляется непосредственно или через ее главные и вспомогательные органы, или через систему специализированных учреждений [1, c. 229].
Одним из главных органов ООН является Экономический и социальный совет, в рамках которого действуют функциональные и региональные комиссии и комитеты: Европейская экономическая комиссия (ЕЭК), Экономическая комиссия Африки (ЭКА), Экономическая комиссия Латинской Америки (ЭКЛА), Экономическая и социальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО) [1, c. 230].