Россия и Международный уголовный суд: конец эпохи романтических иллюзий
Вышедшее вчера распоряжение Президента Российской Федерации от 16.11.2016 № 361-рп «О намерении Российской Федерации не стать участником Римского статута Международного уголовного суда» уже спровоцировало массу откликов и комментариев, иной раз не вполне аккуратных. Я же предлагаю посмотреть на этот шаг России как событие года в международном правосудии, которое можно и нужно поставить в один ряд с недавними постановлениями КС РФ в отношении решений ЕСПЧ.
Во-первых, говоря формальным языком, Россия намерена известить Генерального Секретаря ООН о своем намерении не ратифицировать Римский Статут, отзывая тем самым свою подпись под Статутом (Статут был подписан Россией в 2000 г). В свое время подписание Статута вызвало горячую дискуссию о необходимости ратификации Статута и о тех шагах, которые надо для этого сделать. Теперь эта дискуссия закончена, так как очевидно, что окончательный выбор на ближайшую и среднесрочную перспективу уже сделан.
Во-вторых, очевидно, что эта ответная реакция на квалификацию Прокурором МУС ситуации с Крымом и в Донбассе как международный вооруженный конфликт между Россией и Украиной. Эта оценка была сделана в только что опубликованном 14 ноября Докладе Прокурора Суда (Report on Preliminary Examination Activities (2016), п.п. 158 и 169). Окончательно стал понятен ход мыслей Прокурора Суда, и российские власти не стали медлить с ответом. Судя по всему, на российские власти очень сильное впечатление произвела история с крайне своевольным толкованием инвестиционным арбитражем в деле ЮКОС временного применения Договора об Энергетической Хартии, который также был подписан Россией еще в 1994 г, но оставался нератифицированным, превратившись в бомбу замедленного действия.
В-третьих, послан сильный сигнал самому Суду, что ни при каких обстоятельствах помощи от России он не дождется. Это однозначно будет приниматься в расчет Палатой предварительного следствия Суда, куда Прокурор должен будет обратиться за санкционированием официального начала следствия. Современные международные уголовные трибуналы работают в ситуации, когда они полностью зависят от сотрудничества с национальными властями для полноценного осуществления своих функций, в первую очередь, для подготовки доказательственной базы. Без такого сотрудничества они просто обречены на провал, что убедительно показывает бесславный конец уже упомянутого «кенийского дела» МУС, когда обещанное вначале содействие на национальном уровне постепенно сошло на нет по мере того, как расходились цели МУС и правительства Кении. В результате МУС был вынужден прекратить уже начатые дела в отношении всех шести обвиняемых, а само «кенийское дело» нанесло колоссальный (и, возможно, непоправимый) ущерб репутации Суда и стало причиной появления законопроекта о выходе Кении из Римского Статута. Сейчас вопрос об отказе Кении сотрудничать с Судом передан на рассмотрение Ассамблеи государств-участников Статута, где судя по всему будет тихо похоронен.
В-четвертых, адекватно принят в расчет масшаб кризиса легитимности, в котором на сегодня оказался МУС. Крайне низкий темп современного международного уголовного правосудия, о котором говорили большинство комментаторов, равно как и его высокая затратность – это лишь часть тех упреков, которые вызывает сегодня деятельность современных международных уголовных судов и трибуналов. Масштаб проблем МУС оказался насколько велик, что даже убежденные сторонники международного правосудия сегодня вынуждены признавать, что МУС оказался крайне проблемным институтом, который, вполне вероятно, был создан преждевременно.
Вне Статута Суда по-прежнему остаются около 70 стран, в которых проживает три пятых населения планеты. Среди этих стран три постоянных члена Совета Безопасности – Китай, США и Россия, и при этом нет никаких предпосылок к тому, чтобы эта ситуация в обозримом будущем изменилась. Причем если отношение Китая и России к МУС можно охарактеризовать как нейтрально-отстраненное (но не «сдержанно дружелюбную», как отметил Глеб Богуш в своем посте), то США в конечном итоге заняли куда более агрессивную позицию. Выступая вначале самым активным сторонником создания МУС, США резко поменяли свое мнение после того, как провалились их попытки внести в проект Статута положения, исключающие любую возможность привлечения к ответственности американских военнослужащих (США предлагали поставить юрисдикцию МУС в зависимость либо от согласия Совета Безопасности или от согласия государства, гражданином которого является обвиняемый). Убедившись, что эти предложения не нашли понимания большинства стран, участвующих в разработке Статута МУС, США перешли к односторонним действиям после создания Суда. Используя угрозу лишения американской помощи как весьма действенный рычаг, США на сегодня удалось заключить более 100 двусторонних договоров с другими государствами об отказе передавать американских военнослужащих под юрисдикцию МУС. В 2002 г. в США был принят специальный закон (American Service Members Protection Act), разрешающий исполнительной власти принимать «любые доступные меры» для освобождения военнослужащих США, задержанных или находящихся в заключении по решению МУС.
В-пятых, Россия адекватно оценивает риски современного международного правосудия. Международные уголовные трибуналы полностью зависят от желания национальных властей сотрудничать в сборе доказательств, проведении экспертиз, опросе свидетелей и потерпевших (по образному выражению, имея прав не больше, чем любой турист в чужой стране) и оказываются перед рискованным выбором. Они могут постараться достичь молчаливого соглашения с одной стороной конфликта, получить ее поддержку для сбора доказательств и допроса свидетелей и потерпевших в делах против другой стороны, и закрывая при этом глаза на преступления, совершенные своим контрагентом. Тогда есть шанс успешно завершить хотя бы часть своей работы. На практике такой стороной оказываются либо национальное правительство, сформированное победившей во внутреннем конфликте движением (Руанда, Сьерра-Леоне, Кот Д’Ивуар), либо оппоненты национального правительства, пользующиеся поддержкой части международного сообщества и победа которых в ближайшем будущем очевидна, как было в случае с Дарфуром). С другой стороны, трибуналы могут занять позицию над схваткой, заявив о своей объективности и аполитичности, но в этом случае они рискуют лишиться поддержки обеих сторон конфликта и в итоге потерпеть фиаско. Все без исключения международные уголовные суды и трибуналы (и МУС в этом смысле не исключение) делали понятный и по-человечески объяснимый выбор в пользу первого варианта, считая допустимыми для себя очевидные (иногда значительные) репутационные издержки.
В–шестых, не нами начат и уже идет процесс выхода государств из Римского Статута. 12 октября ЮАР официально известила Суд о своем выходе из Римского Статута, став первым государством с момента создания МУС, прекратившим свое участие в Статуте. . О своем намерении последовать за ЮАР официально объявили Гамбия и Бурунди. Крайне серьезно рассматривает вопрос о выходе из Статута Кения. Отмеченный выше современный вариант правосудия победителей, когда международные уголовные суды и трибуналы встают на сторону одной из сторон во внутреннем конфликте, способно подорвать веру в беспристрастное и аполитичное международное правосудие. Кроме того, в этой ситуации идея о распространении юрисдикции уголовных судов и трибуналов на действующих глав государств начинает восприниматься как еще одно средство для свержения неугодного режима. Риски использования международной уголовной юстиции для устранения политических оппонентов начинают все более адекватно восприниматься государствами-участниками Римского Статута. Недовольство и разочарование деятельностью МУС достигли такой степени, что африканские страны решились на создание собственной региональной версии международного уголовного правосудия. В июле 2014 г. на сессии глав государств и правительств стран Африканского Союза был принят протокол (Протокол Малабо), в соответствии с которым Африканский Суд справедливости и прав человека (African Court of Justice and Human Rights) получает право рассматривать дела, связанные с международными преступлениями. В очевидном противоречии с Римским Статутом, Протокол Малабо исходит из того, что главы государств и высшие должностные лица обладают иммунитетом от судебного преследования.
В-седьмых, решение России — это крайне неординарное событие, знаменующее собой разворот политики России по отношению к международным судам вообще. На смену романтическому отношению к международным судам, которые виделись однозначно прогрессивным явлением, способствующим росту уважения к международному праву, пришла более реалистичная оценка сегодняшнего международного правосудия. То, что мы сейчас видим, это переход к прагматичной оценке необходимости участия страны в том или ином международном суде, исходя из национальных интересов, из того, насколько и как тот или иной суд нужен стране.